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十三屆全國人大一次會議建議第7247號

關(guān)于完善工傷再就業(yè)政策的建議

　　引言:

　　一丶工傷者與返貧的風險

　　1.殘疾人與貧困人口

　　我國踏入經(jīng)濟新常態(tài)，在推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展時，國家繼續(xù)打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)，2012至2017年的總貧窮人口大減6,600多萬人，年均減少1,300萬人以上，成績令人振奮。隨著扶貧工作的深入，精準識別與幫扶貧困及生計脆弱人群越發(fā)重要。在貧困人口中，殘疾人占了一定的比例。據(jù)全國殘聯(lián)表示，農(nóng)業(yè)戶口殘疾人中，貧困人口所占比例接近一半。

　　截至2016年底，全國殘疾人人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫入庫持證殘疾人為3,219.4萬人，而城鄉(xiāng)持證殘疾人就業(yè)人數(shù)為896.1萬人，整體殘疾人就業(yè)比例不高。而根據(jù)調(diào)查得知，城鄉(xiāng)殘疾人口中有594萬人享受當?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ?，促進殘疾人士就業(yè)增收對實在脫貧至關(guān)重要。

　　2.因工傷致殘的情況

　　據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查統(tǒng)計，農(nóng)村戶籍的殘疾人口占七成五。據(jù)該調(diào)查統(tǒng)計，在各類殘疾致殘原因中，后天獲得性因素是致殘的主要因素，占74.67%。雖然沒有較全面的統(tǒng)計，但根據(jù)工傷的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，農(nóng)村后天致殘者中，有一定比例是因工傷致殘。而這些因工傷致殘者，往往是農(nóng)村家庭的經(jīng)濟支柱，本是家庭經(jīng)濟脫貧的主要力量。

　　近年來，安全生產(chǎn)的形勢不斷改善，每年工傷人數(shù)整體呈現(xiàn)下降趨勢，特別是因工死亡及重傷的比例有較顯著的下降。不過，總體而言，工傷人數(shù)仍然處于較高水平，據(jù)2016年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，全國全年認定(或視同)工傷共104萬人，評定傷殘等級人數(shù)為53.5 萬人。此數(shù)據(jù)尚未包括沒有向相關(guān)部門申報的，由于各種原因，有些工傷者并沒有與用人單位簽訂勞動合同，缺乏勞動關(guān)系的證據(jù)難以進行工傷認定，又或者用人單位未有繳納工傷保險等，這導致部份工傷者與用人單位選擇私下協(xié)商的方式處理工傷賠償問題。因此，每年工傷達致可評殘級別的實際人數(shù)會高出統(tǒng)計數(shù)字不少。

　　工傷傷殘等級，以一級為最為嚴重，分為一至十級，按農(nóng)民工最多的省份廣東省人保部門2016年的數(shù)據(jù)，一至四級在有評殘的人數(shù)中占比約為5%，五至十級約占95%。以工傷評殘等級及對應(yīng)的工傷待遇而言，一至四級為較重傷者，達致退出工作崗位程度，可按月獲得傷殘津貼(或協(xié)商一次性賠償)，至于五至十級傷殘是具有一定勞動能力，因此只能獲得一定金額的賠償。按此估算，每年新增工傷達致傷殘程度同時可以及需要投入勞動市場的工人有五十萬以上，甚至近百萬，以十年累積計，即是數(shù)以百萬計。

　　3.工傷農(nóng)民工的再就業(yè)需求

　　由于工傷發(fā)生率較高的行業(yè)也是農(nóng)民工集中的行業(yè)。據(jù)人力資源和社會保障部農(nóng)民工司司長汪志洪表示，工傷死亡人數(shù)中，農(nóng)民工所占比重達到70%，高的超過了80%。據(jù)估算，農(nóng)民工占工傷人數(shù)整體比例也不低于此。雖然《工傷保險條例》規(guī)定，工傷后勞動者可與用人單位保持勞動關(guān)系，但勞動關(guān)系不穩(wěn)定加上各種因素，農(nóng)民工往往在工傷評殘后或工傷完成治療恢復上班一段短時間后，農(nóng)民工與用人單位的勞動關(guān)系即解除。傷殘等級五至十級的工傷農(nóng)民工獲得的賠償金額，只是賠償對應(yīng)勞動力喪失的比例，提供的不是長期性的生活保障。

　　受到工傷的農(nóng)民工，往往是處于青壯年，其工作是家庭經(jīng)濟收入的主要來源，如無法重投勞動市場，當賠償用完后，如沒有合適的生計，個人甚至整個家庭便可能會重返貧困。農(nóng)民工在工傷后，要么在務(wù)工城市重投勞動市場，要么返鄉(xiāng)謀取生計。有部份農(nóng)民工確實能在返鄉(xiāng)后找到有一定收入的生計。不過，返鄉(xiāng)對很多農(nóng)民工并非可行的選擇，最初他們正是因為家鄉(xiāng)沒有合適生計才外出務(wù)工，在打工的城市存在更寬廣的就業(yè)機會。

　　不過，當工傷農(nóng)民工要在務(wù)工地重投勞動市場時，會因應(yīng)傷殘程度面對不同程度的困難，除傷勢較輕者外(如部份九級、十級傷殘者)，其他都需要不同程度的社會與政策支持。

　　農(nóng)民工在務(wù)工地因工作受傷，某程度可以說是務(wù)工所在城市經(jīng)濟發(fā)展過程中風險的承受者，當其尚有工作能力之下，務(wù)工地城市給予適當程度的幫扶，協(xié)助達致其自力更生，既合乎公平原則，也是對多方有益。既有助減少農(nóng)村返貧的人口有利于扶貧與發(fā)展事業(yè)，同時工傷農(nóng)民工自身可重建其生活信心及個人價值，重新融入社會，并可對社會經(jīng)濟發(fā)展作出貢獻。

　　二丶目前的政策情況

　　1)有關(guān)殘疾人就業(yè)的法律及政策

　　國家非常重視促進殘疾人的就業(yè)，《中華人民共和國就業(yè)促進法》丶《殘疾人就業(yè)條例》丶《殘疾人保障法》均對殘疾人士就業(yè)與權(quán)益保障進行了規(guī)定。其中《殘疾人就業(yè)條例》針對用人單位的責任作出了按比例就業(yè)的規(guī)定，用人單位安排殘疾人就業(yè)的比例不得低于單位在職職工總數(shù)的1.5%，如用人單位安排殘疾人就業(yè)達不到法定比例，應(yīng)當繳納殘疾人就業(yè)保障金。此規(guī)定對推動殘疾人士與健全人士一起工作，傷健共融，使殘疾人重新融入社會，發(fā)揮著十分重要的推動作用。

　　在《殘疾人就業(yè)條例》中也規(guī)定了中國殘疾人聯(lián)合會應(yīng)當免費為殘疾人就業(yè)提供以下服務(wù)：1）發(fā)布殘疾人就業(yè)信息；2）組織開展殘疾人職業(yè)培訓；3）為殘疾人提供職業(yè)心理咨詢丶職業(yè)適應(yīng)評估丶職業(yè)康復訓練丶求職定向指導和職業(yè)介紹等服務(wù)；4）為殘疾人自主擇業(yè)提供必要的幫助；5）為用人單位安排殘疾人就業(yè)提供必要的支持。

　　而在《殘疾人就業(yè)促進“十三五”實施方案》明確了各級政府及殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)職能，加大力度，為殘疾人提供各種職業(yè)培訓丶職業(yè)介紹丶職業(yè)指導等針對性就業(yè)服務(wù)，更指出依托各級各類人力資源市場，組織開展殘疾人就業(yè)專場招聘活動，致力在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，就業(yè)總量壓力持續(xù)存在，就業(yè)情況更嚴峻的情況下用盡方法促進殘疾人就業(yè)增收。

　　2)工傷農(nóng)民工再就業(yè)面對的困難

　　雖然工傷農(nóng)民工往往有較強就業(yè)的意愿，而且《殘疾人就業(yè)條例》明確規(guī)定“用人單位跨地區(qū)招用殘疾人的，應(yīng)當計入所安排的殘疾人職工人數(shù)之內(nèi)”，即是招用殘疾人免交殘疾人就業(yè)保障金沒有戶口限制。但是，工傷農(nóng)民工要再就業(yè)時卻需要面對多方面的困難，主要包括以下幾方面。

　?、?工傷傷殘等級與殘疾人等級有差異，申請殘疾人證需回戶口所在地

　　工傷傷殘等級區(qū)分為一至十級，由工作所在地/勞動關(guān)系所在地的勞動能力鑒定委員會(設(shè)在人保部門)鑒定，依法享有工傷待遇，但如果要享受殘疾人相應(yīng)的政策保障，就需要另行申請殘疾人證。是否發(fā)予殘疾人證由戶口所在地的縣級殘聯(lián)評定，殘疾人等級由一至四級。一般而言，一至六級工傷傷殘可評定為殘疾人，獲發(fā)殘疾人證，部份七級工傷傷殘可獲發(fā)殘疾人證，而八至十級基本上難以獲發(fā)殘疾人證。

　　因此工傷農(nóng)民工在工傷治療完成后需要再專門返回戶口所在地才可申辦殘疾人證，并且有相當一部份工傷農(nóng)民工未達殘疾人的評定標準，因而不在以殘疾人為對象的政策的服務(wù)范圍內(nèi)，但他們在勞動市場上實際上比一般的身體健全的勞動者處于較弱勢。

　　ⅱ.殘疾人就業(yè)與培訓服務(wù)大多以戶口為基礎(chǔ)，難以覆蓋在城市遭遇工傷的農(nóng)民工

　　目前促進殘疾人就業(yè)的服務(wù)及培訓，大多由殘聯(lián)提供，由于殘聯(lián)建檔幫扶是基于當?shù)氐怯浀臍埣踩耍挥袘艨谠谠摮鞘械臍埣踩瞬拍苁芑?，對于戶口不在城市的工傷農(nóng)民工，便難以受惠。即使工傷農(nóng)民工持有老家殘聯(lián)發(fā)出的殘疾人證，也因缺乏信息渠道及對接服務(wù)，較難受惠于殘疾人的招聘推廣活動。

　?、?對用人單位聘請殘疾人的支援有待提高，殘疾人就業(yè)服務(wù)融入主流勞動市場不足

　　《殘疾人就業(yè)條例》針對用人單位的責任作出了按比例就業(yè)是個很好的規(guī)定，但是用人單位在招聘殘疾人士上往往因為經(jīng)驗不足丶對殘疾人理解不夠、對于管理殘疾人存在擔憂，因此存在相當部份用人單位不愿或不敢招聘殘疾人，情愿選擇繳納殘疾人就業(yè)保障金或只是名義上聘請但不安排工作。其實殘疾人，特別是工傷農(nóng)民工具有較強的就業(yè)意愿，如有合適的支持，他們比一般勞動者就業(yè)穩(wěn)定性更高。

　　按比例就業(yè)旨在促進殘疾人融入主流勞動市場及社會中，但目前面向殘疾人的就業(yè)服務(wù)更多采取殘聯(lián)舉行專場招聘的形式，對于本地戶口的殘疾人而言，由于已在殘聯(lián)的服務(wù)覆蓋中，因此信息尚可對接，但對于戶口在外地的工傷農(nóng)民工則較難獲得。此外，主流勞動市場由人保部門管理，區(qū)縣一級按《中華人民共和國就業(yè)促進法》設(shè)立公益性質(zhì)的人才市場，而殘疾人的就業(yè)服務(wù)則往往有所區(qū)隔，兩者結(jié)連度有待提高。

　　三丶建議

　　我國殘疾人口當中因工傷致殘群體的情況是相對特殊的困境人群。他們后天致殘，大部份處于青壯年，仍有一定勞動能力，而工傷者絕大多數(shù)為外來務(wù)工人員，工傷后仍有不少人會希望繼續(xù)在城市工作，對重返勞動市場有特別強烈意愿，他們能否重返勞動市場，也影響農(nóng)村地區(qū)的減貧成效。因此，針對幫助解決工傷致殘群體的再就業(yè)需求，有如下政策建議：

　　1)工傷者可于工傷發(fā)生地申辦殘疾人證

　　允許工傷者(主要為農(nóng)民工)在工傷發(fā)生地申請辦理殘疾人證，把他們登記在當?shù)氐木蜆I(yè)年齡段殘疾人的信息數(shù)據(jù)當中，以實名制進行信息管理，有助當?shù)卣块T能落實的精準就業(yè)幫扶，同時使工傷殘疾人能知悉及享受到流入地提供的就業(yè)培訓丶職業(yè)介紹，以及同等享有個體戶創(chuàng)業(yè)稅務(wù)優(yōu)惠。

　　對于按殘疾人證未達評定標準的工傷傷殘者(一般為七至十級)，建議也可納入就業(yè)培訓、職業(yè)介紹的精準服務(wù)對象中。

　　2)恒?；瘹埣踩司蜆I(yè)招聘服務(wù)，融入主流人才市場

　　除了在就業(yè)援助組織殘疾人就業(yè)專場招聘或定向招聘外，建議殘聯(lián)與人保部門共同合作，更有效地作出資源整合，包括在較為大型的公共就業(yè)服務(wù)中心性質(zhì)的人才市場設(shè)立殘疾人服務(wù)專柜，提供職業(yè)介紹等訊息，同時推動殘疾人的就業(yè)招聘結(jié)合進一般的人才市場里，作為日常市場招聘的一部份。

　　3)支援用人單位招聘殘疾人及工傷致殘者

　　殘保金增加了企業(yè)不招聘殘疾人產(chǎn)生的營運成本，特別是使部份規(guī)模較大丶員工人數(shù)較多的企業(yè)更有動力招聘殘疾人士。針對這些規(guī)模較大，管理制度相對完整的企業(yè)，可由相關(guān)部門(包括殘聯(lián)、人保、民政等)支持和鼓勵社會參與，嘗試通過專項資金支持社會組織開展支持企業(yè)雇用殘疾人士的工作，為這些企業(yè)提供有關(guān)殘疾人工作安排等能力建設(shè)及專業(yè)咨詢服務(wù)，排解企業(yè)的疑慮與擔憂，對于再就業(yè)的殘疾人/工傷者提供個案輔導，協(xié)助身心康復。

　　對于已達工傷評殘標準但未達殘疾人證領(lǐng)取標準的工傷者，建議也可納入再就業(yè)的精準服務(wù)中，并對于用人單位可適度折算免交一定比例的殘疾人就業(yè)保障金。

　　通過多方面的政策完善及服務(wù)覆蓋，將可更有力減低工傷農(nóng)民工返貧的現(xiàn)象，使工傷農(nóng)民工、殘疾人與健全人士共同就業(yè)，融入社會。

對十三屆全國人大一次會議第7247號建議的答復

陳智思代表：

　　您提出的關(guān)于完善工傷再就業(yè)政策的建議收悉，經(jīng)商財政部、人力資源社會保障部，現(xiàn)答復如下：

　　一、關(guān)于工傷者在工傷發(fā)生地申辦殘疾人證

　　《中華人民共和國殘疾人證管理辦法》規(guī)定，第一次申辦殘疾人證的申請人，需向戶口所在地縣級殘聯(lián)提出辦證申請。這一規(guī)定主要是基于我國戶籍管理的有關(guān)規(guī)定和原則，比照身份證辦理有關(guān)程序確定的。今后我們在修訂管理辦法時，將充分考慮您的意見。

　　二、關(guān)于恒?；瘹埣踩司蜆I(yè)招聘服務(wù)，融入主流人才市場

　　人力資源社會保障部表示，近年來積極推進工傷康復工作。一方面通過建立完善工傷康復早期介入工作機制，實現(xiàn)醫(yī)療救治和康復服務(wù)同步進行，從源頭上降低工傷職工的傷殘程度；另一方面穩(wěn)步推進職業(yè)康復工作，通過建設(shè)區(qū)域性工傷康復示范平臺，探索加強工傷人員技能培訓，提高職業(yè)勞動能力，促進其返崗就業(yè)。

　　中國殘聯(lián)在推動各級公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)加大對殘疾人就業(yè)服務(wù)力度的同時，通過加強各級殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)，提升殘疾人就業(yè)服務(wù)能力。目前，全國已建成3000家殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)，面向城鄉(xiāng)殘疾人提供就業(yè)政策咨詢、求職登記、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓等多項就業(yè)服務(wù)。還建設(shè)了全國殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，為殘疾人提供無障礙就業(yè)服務(wù)。在今后的工作中，中國殘聯(lián)將積極配合人力資源社會保障部門，溝通信息、整合資源、協(xié)同工作，以提供更好的殘疾人就業(yè)服務(wù)。

　　三、關(guān)于支援用人單位招聘殘疾人及工傷致殘者

　　2014年，財政部、中國殘聯(lián)等六部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好政府購買殘疾人服務(wù)試點工作的意見》（財社〔2014〕13號），將五大類 19 項殘疾人服務(wù)納入政府購買試點范疇，其中殘疾人職業(yè)介紹和就業(yè)培訓作為重要內(nèi)容被納入試點范圍，北京市等社會組織相對成熟的地方還出臺了購買社會組織提供殘疾人職業(yè)輔導員服務(wù)的具體辦法，并取得了一定成效。今后我們將進一步推動各地加大購買社會組織提供殘疾人就業(yè)服務(wù)的力度。

　　四、關(guān)于其他問題的說明

　　建議中關(guān)于五至十級工傷傷殘只能獲得一定金額賠償?shù)恼f法不完全準確?！豆ｋU條例》規(guī)定，五、六級傷殘職工除享受一次性傷殘補助金外，保留與用人單位勞動關(guān)系，由用人單位安排適當工作；難以安排工作的由用人單位按月發(fā)給傷殘津貼。

　　建議中提出將未達到殘疾人證領(lǐng)取標準的工傷者納入按比例就業(yè)人數(shù)計算并提供相應(yīng)就業(yè)服務(wù)。根據(jù)2015年財政部、國家稅務(wù)總局、中國殘聯(lián)聯(lián)合出臺的《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》規(guī)定，殘疾人證、殘疾軍人證是核定按比例就業(yè)的唯一依據(jù)。同時，由于殘疾評定與工傷鑒定辦法標準不一致，不同系統(tǒng)間相互認證目前仍存在較大困難，為保持政策的一致性和可操作性，當前各級殘聯(lián)為殘疾人提供各類就業(yè)服務(wù)仍只能以殘疾人證為準。

　　今后，我們將進一步改善殘疾人證辦理流程，為符合條件的工傷者辦理殘疾人證提供更加便利的服務(wù)，同時加強與人力資源社會保障部門的合作，為工傷人員提供更加精細的管理和更加精準的服務(wù)。

　　衷心感謝您對殘疾人事業(yè)的關(guān)心和支持！

　　中國殘疾人聯(lián)合會

　　2018年8月27日