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十三屆全國人大二次會議第1856號建議

關(guān)于采取有效措施促進精神、智力殘疾人就業(yè)的建議

　　據(jù)國家統(tǒng)計，我國智力及精神殘疾人口總數(shù)量接近2000萬，是經(jīng)濟收入水平最低的人群之一，就業(yè)比率不足1成。他們因為缺乏工作機會而不能融入社會，功能退化嚴重，給家庭帶來沉重的照料負擔，家庭整體生活品質(zhì)低。例如，2018年針對北京319戶成年精神、智力殘疾人家庭的一項調(diào)研結(jié)果顯示：“受訪者中，只有不足9%確認家中心智障礙者有固定收入，并且收入能大致滿足自身需要。在無固定收入的心智障礙者中，有接近兩成家庭經(jīng)濟狀況十分拮據(jù)。”

　　我國憲法規(guī)定，中華人民共和國公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)，國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動就業(yè)條件。為了保障憲法規(guī)定的殘疾人的勞動權(quán)利，提升殘疾人社會參與度，促進殘疾人就業(yè)，《中華人民共和國殘疾人保障法》規(guī)定，各級政府應(yīng)當對殘疾人勞動就業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃，為殘疾人創(chuàng)造勞動就業(yè)條件?！稓埣踩司蜆I(yè)條例》規(guī)定，用人單位安排殘疾人就業(yè)的比例不得低于本單位在職職工總數(shù)的1.5%。支持性就業(yè)服務(wù)是能夠有效地為殘疾人創(chuàng)造勞動就業(yè)條件、能夠較好地滿足用人單位需求的一種方式。

　　支持性就業(yè)服務(wù)是在很多國家和地區(qū)廣泛發(fā)展，有效推動中、輕度精神、智力殘疾人的就業(yè)的服務(wù)項目。支持性就業(yè)通過專職的就業(yè)輔導(dǎo)員對精、智殘疾人的就業(yè)對象完成評估、培訓(xùn)、崗位開發(fā)和匹配以及提供崗位中的密集督導(dǎo)支持，待其穩(wěn)定后退出提供不定期支持的服務(wù)方案。這一工作方法能夠解決輕度、中度精、智殘疾人群體的就業(yè)，解放家長，同時，可以有效減輕精、智殘疾人社區(qū)托養(yǎng)服務(wù)的需求，將有限的社區(qū)托養(yǎng)、日間照料、庇護性就業(yè)等服務(wù)資源惠及重度殘疾人群體。但我國在發(fā)展支持性就業(yè)服務(wù)、促進精神和智力殘疾人就業(yè)方面，存在一些亟待解決的問題。

　　一、促進精神和智力殘疾人就業(yè)方面存在的問題

　　(一)支持性就業(yè)服務(wù)體系薄弱，專業(yè)化程度低，與就業(yè)銜接脫軌。除一些發(fā)達的一、二線城市外，我國大部分地區(qū)特殊教育機構(gòu)和職業(yè)教育機構(gòu)都沒有專門針對精、智殘疾人的職業(yè)教育、就業(yè)培訓(xùn)的服務(wù)體系。很多智力障礙及自閉癥殘疾人，即使完成了義務(wù)教育階段的教育，也因沒有系統(tǒng)接受生活、就職、崗位等培訓(xùn)，難以在社會上謀取一份工作，只能回到家中，最終導(dǎo)致功能退化，就業(yè)潛能被削弱。即使一些一線城市特殊教育機構(gòu)提供職業(yè)教育，這些教育也大多以技能培訓(xùn)為主，缺少包括獨立生活技能（如自主出行、社區(qū)融合等）、職業(yè)素養(yǎng)（關(guān)于工作認知和社會規(guī)范）等就業(yè)銜接課程，難以解決精、智殘疾人的就業(yè)困境。

　　(二)就業(yè)輔導(dǎo)員隊伍培養(yǎng)滯后，推動按比例就業(yè)缺少支撐。精、智殘疾人的核心障礙就是溝通和互動障礙，作為連接就業(yè)對象和企業(yè)的就業(yè)輔導(dǎo)員是精、智殘疾人能夠就業(yè)的關(guān)鍵角色。在國外和我國港臺地區(qū)，就業(yè)輔導(dǎo)員的工資通過政府購買服務(wù)或企業(yè)購買公益性崗位獲得解決，但在國內(nèi)，這只隊伍的培養(yǎng)和發(fā)展資源匱乏。國家《十三五加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要》確定的目標，是五年培養(yǎng)2500名就業(yè)輔導(dǎo)員。但是因支持力度不足，就業(yè)輔導(dǎo)員隊伍的培訓(xùn)和發(fā)展離目標有很大差距。

　　(三)對有關(guān)規(guī)定執(zhí)法不嚴，導(dǎo)致假就業(yè)?！稓埣踩司蜆I(yè)條例》以及《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》都明確規(guī)定，用人單位沒有按照安置比例（最低1.5%）為殘疾人提供就業(yè)機會的，應(yīng)當按照要求繳納就業(yè)保障金。但近年來，很多不法機構(gòu)扮演中介組織，向企業(yè)販賣殘疾證，簽署虛假勞動合同。殘疾人獲得象征性薪酬，但并不真正參與勞動就業(yè)，或被安置在其他場所從事和企業(yè)生產(chǎn)業(yè)務(wù)無關(guān)的勞動，中介組織賺取中介傭金。假就業(yè)的現(xiàn)象從根本上是對殘疾人群體、企業(yè)和國家的三重傷害，不符合國家法律規(guī)定和相關(guān)政策要求。

　　二、采取有效措施促進精神、智力殘疾人就業(yè)的建議

　　推動殘疾人實現(xiàn)真正的按比例就業(yè)，是貫徹落實習(xí)近平總書記“全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少”重要指示精神的一項重要舉措，真正把《中華人民共和國殘疾人保障法》和《殘疾人就業(yè)條例》相關(guān)規(guī)定落到實處，以促進殘疾人就業(yè)，提升殘疾人群體社會保障及其家庭福祉，彰顯“平等、參與、共享”社會氛圍。建議：

　?。ㄒ唬┙逃⑷松?、民政和殘聯(lián)等部門共同參與，形成中短期計劃綱要，逐步建立完善精、智殘疾人的職業(yè)教育體系和就業(yè)服務(wù)體系。建議各省逐步在特教學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校中建立與精、智殘疾人有關(guān)的職業(yè)教育體系；完善既有職業(yè)教育體系的課程，注重培養(yǎng)精、智殘疾青少年的獨立生活能力和就業(yè)意識；提升民政、殘聯(lián)的社區(qū)托養(yǎng)、職業(yè)康復(fù)、庇護就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)能力，使其與就業(yè)支持機構(gòu)銜接，以把中、輕度服務(wù)對象“送出去”而非養(yǎng)起來為目標；整合、支持民間專業(yè)服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)資源，通過購買服務(wù)來促進精、智殘疾人的就業(yè)發(fā)展。

　?。ǘ┞鋵崱妒寮涌鞖埣踩诵】颠M程規(guī)劃綱要》，大力培養(yǎng)和發(fā)展就業(yè)輔導(dǎo)員隊伍。建議由殘聯(lián)牽頭，整合專業(yè)資源，以社區(qū)職康站、特殊教育學(xué)校教職人員、民間社會組織社工等為主要培訓(xùn)對象開展支持性就業(yè)培訓(xùn)；地方政府推動相關(guān)部門，通過控制就業(yè)保障金的征收和轉(zhuǎn)移支付支持就業(yè)輔導(dǎo)員隊伍的發(fā)展；建立系統(tǒng)的就業(yè)輔導(dǎo)員管理體系和考核體系，持證上崗，登記在冊；企業(yè)安置精、智殘疾人，可以在系統(tǒng)中申請就業(yè)輔導(dǎo)員支持，根據(jù)就業(yè)輔導(dǎo)員的服務(wù)（支持期間最長不超過半年），輔導(dǎo)員支持期間的工資應(yīng)通過給企業(yè)減免的就業(yè)保障金進行一定比例的覆蓋。

　　（三）加大政策支持和監(jiān)管力度，打擊假就業(yè)。建議財政部、國家稅務(wù)總局、中國殘疾人聯(lián)合會將《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》第七條的規(guī)定，修改為用人單位安排1名持有智力及精神殘疾證的，按照安排2名殘疾人就業(yè)計算。這樣可以依法減免用人單位的就業(yè)保障金，更有效地促進用人單位為精、智殘疾人提供就業(yè)機會。地方政府、人力資源和社會保障部門及殘疾人服務(wù)管理部門，加大對企業(yè)安置殘疾人就業(yè)情況的監(jiān)督核實，打擊假就業(yè)，取締假就業(yè)服務(wù)中介，以有效保障殘疾人就業(yè)的良性發(fā)展。

對十三屆全國人大二次會議第1856號建議的答復(fù)

陳國民等14位代表：

　　你們提出的關(guān)于采取有效措施促進精神、智力殘疾人就業(yè)的建議收悉，經(jīng)商民政部、教育部、人力資源社會保障部、財政部、國家稅務(wù)總局，現(xiàn)答復(fù)如下：

　　就業(yè)是民生之本、財富之源。國家鼓勵發(fā)展輔助性就業(yè)，幫助更多智力、精神殘疾人融入社會、平等參與社會生活。

　　一、關(guān)于支持性就業(yè)服務(wù)體系

　　《特殊教育提升計劃（2014-2016年）》明確提出,安排一定比例的殘疾人就業(yè)保障金，支持特殊教育學(xué)校開展勞動技能教育?！兜诙谔厥饨逃嵘媱潱?017-2020年）》明確提出,建立健全多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的特殊教育推進機制，明確教育、發(fā)展改革、民政、財政、人力資源社會保障、衛(wèi)生計生、殘聯(lián)等部門的任務(wù)，形成工作合力。中國殘聯(lián)會同有關(guān)部門，持續(xù)推動擴大以職業(yè)教育為主的殘疾人高中階段教育規(guī)模，完善殘疾人職業(yè)教育體系。2019年5月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《職業(yè)技能提升行動方案(2019-2021年)》，明確將殘疾人等就業(yè)困難群體納入國家職業(yè)技能提升行動重點推進。中國殘聯(lián)印發(fā)有關(guān)通知，落實國家開展大規(guī)模職業(yè)技能提升行動的要求，大規(guī)模開展包括智力和精神殘疾人在內(nèi)的殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)。教育部等9部門共同印發(fā)《關(guān)于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》（教職成〔2016〕4號），明確提出重視弱勢群體提高生存技能的培訓(xùn)，積極為社區(qū)各類殘疾人提供學(xué)習(xí)服務(wù)。

　　中國殘聯(lián)正在會同有關(guān)部門積極推動各地殘疾人托養(yǎng)服務(wù)與輔助性就業(yè)服務(wù)的有機融合，鼓勵企業(yè)和社會組織在殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)中設(shè)立殘疾人輔助性就業(yè)生產(chǎn)工廠（車間），或直接為殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)中的殘疾人提供輔助性勞動項目，為更多殘疾人爭取更適合的融入社會方式和機會。實踐中，很多地方殘聯(lián)都依托托養(yǎng)機構(gòu)開展了輔助性就業(yè)工作。中國殘聯(lián)還注意到，智力殘疾人及親友協(xié)會、精神殘疾人及親友協(xié)會等專門協(xié)會在部分地區(qū)開展了精神和智力殘疾人支持性就業(yè)的試點，為促進就業(yè)困難殘疾人實現(xiàn)就業(yè)進行了有益探索。下一步，中國殘聯(lián)將根據(jù)智力、精神兩類殘疾人的實際，有針對性地加強就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)工作，幫助更多殘疾人實現(xiàn)就業(yè)。

　　二、關(guān)于推進殘疾人輔助性就業(yè)，培養(yǎng)就業(yè)輔導(dǎo)員

　　2015年，中國殘聯(lián)會同國家發(fā)展改革委、民政部、人力資源社會保障部等8部門共同出臺了《關(guān)于發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)的意見》（殘聯(lián)發(fā)〔2015〕27號），對輔助性就業(yè)這一新興就業(yè)形式給予界定，對輔助性就業(yè)機構(gòu)進行規(guī)范，明確了一系列扶持措施，保障殘疾人輔助性就業(yè)健康發(fā)展。2017年，中國殘聯(lián)印發(fā)《關(guān)于進一步落實殘疾人輔助性就業(yè)機構(gòu)扶持政策的通知》（殘聯(lián)廳發(fā)〔2017〕35號），對輔助性就業(yè)機構(gòu)享受資金扶持、稅收優(yōu)惠、城市建設(shè)和公用事業(yè)優(yōu)惠政策的有關(guān)條件和規(guī)定予以明確。上述意見和通知印發(fā)以來，以智力、精神殘疾人為主要對象的輔助性就業(yè)在各地取得較大發(fā)展，政策不斷完善，機構(gòu)建設(shè)日益規(guī)范，東部地區(qū)已初步形成規(guī)模，西部地區(qū)已在全面推開，輔助性就業(yè)形式得到確立。目前，全國已建成輔助性就業(yè)機構(gòu)2015個，安置城鄉(xiāng)殘疾人14萬人。

　　《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要》明確要求，培育殘疾人就業(yè)輔導(dǎo)員隊伍，發(fā)展支持性就業(yè)；扶持建設(shè)殘疾人就業(yè)輔導(dǎo)員培訓(xùn)專業(yè)機構(gòu)，“十三五”期間要培訓(xùn)2500名就業(yè)輔導(dǎo)員，幫助更多智力、精神殘疾人實現(xiàn)支持性就業(yè)。目前，此項工作進展順利，全國支持性就業(yè)試點市已擴大至近30個，預(yù)計2020年將完成既定目標任務(wù)。2018年，中國殘聯(lián)組織專業(yè)人員開展了支持性就業(yè)教材的編寫工作。目前，正在向人力資源社會保障部門申報“就業(yè)輔導(dǎo)員”這一新職業(yè)。

　　三、關(guān)于加大政策支持力度

　　針對代表所反映的殘疾人“假就業(yè)”問題，中國殘聯(lián)將會同有關(guān)部門加大打擊假就業(yè)的力度，積極研究更好地預(yù)防、識別、發(fā)現(xiàn)、查處和懲戒機制。目前，《殘疾人就業(yè)條例》的修改工作已經(jīng)啟動，關(guān)于代表所提出的“用人單位安排1名智力或精神殘疾人，按照安排2名殘疾人就業(yè)計算”的建議，我們將在條例修訂時積極會同有關(guān)部門進行研究。

　　衷心感謝你們對殘疾人事業(yè)的關(guān)心和支持！

中國殘疾人聯(lián)合會

2019年8月20日