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全國政協(xié)十三屆五次會議提案第03917號

關于促進殘疾人慈善服務及殘疾人社會組織發(fā)展的提案

一、案由：

我國有8500多萬殘疾人，特別需要關心幫助。當前殘疾人面臨的突出問題：一是殘疾人返貧致貧風險高；二是殘疾人社會保障水平和就業(yè)質(zhì)量還不高；三是殘疾人公共服務總量不足、分布不均衡；四是殘疾人平等權利還沒有得到充分實現(xiàn)；五是欠發(fā)達地區(qū)、農(nóng)村和基層為殘疾人服務的能力薄弱。這些都需要殘疾人社會組織的參與來協(xié)同政府解決相關問題。

二、問題與分析：

（一）殘疾人社會組織登記注冊困難。我國按照民政部門對社會組織登記注冊時采取的分類，殘疾人社會組織可以分為民辦非企業(yè)單位 ( 社會服務機構 )、社會團體和基金會三種類型。由于《社會組織條例》還沒有落實直接登記，現(xiàn)行的雙重登記管理制度仍然是殘疾人社會組織登記的主要障礙。在實踐中，大量殘疾人社會組織只能采取互助小組或工商注冊。目前我國殘疾人社會組織的實際數(shù)量預計在 10000-13000 家左右，這遠遠不能滿足殘疾人社會服務需要。殘疾人社會組織所涉及的教育培訓、醫(yī)療、勞動技能培訓大多不在直接登記范圍。

（二）殘疾人自助和互助組織生存困難。按殘疾人社會組織分為自助組織、互助組織和助殘社會組織三種類型，殘疾人自助和互助組織預計占到殘疾人組織數(shù)量40%以上。這些組織負責人本身就是殘疾人或家屬，社會捐贈是經(jīng)費重要的來源渠道，但是根據(jù)《慈善法》規(guī)定，做公開募捐需要獲得慈善組織資格且具有法人身份。這在實質(zhì)上阻斷了非法人的社區(qū)類、大量小微殘疾人自助或互助組織獲得慈善組織資格的可能性?！洞壬品ā穼嵤┣?，殘疾人社會組織還可以用義賣形式募款，但《慈善法》的規(guī)定反而使這些組織不能去做募捐?！洞壬品ā繁疽馐谴龠M殘疾人社會組織可以更多募款，但是現(xiàn)在反而是限制了小微組織的發(fā)展。

（三）《慈善法》的慈善信托規(guī)定難以落實?！凹议L離去孩子怎么辦”的焦慮，使得殘疾人慈善信托得到廣大殘疾人的高度關切。殘疾人慈善信托是指委托人基于殘疾人慈善目的，依法將財產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進行管理開展殘疾人慈善活動的行為。當前大部分心智障礙者監(jiān)護人或親屬的信托更多是個別化針對心智障礙者個人的私益信托，而《慈善法》鼓勵的慈善信托卻很難落地，也很難獲得免稅資格。

三、建議：

（一）明確慈善的公益要件，更好支持殘疾人等群體自助互助類公益慈善服務發(fā)展?！洞壬品ā芬源壬苹顒觼矶x慈善和界定慈善組織。相關規(guī)定中均強調(diào)“公益活動”和“面向社會公眾”的特征，但因認知與理解的差異導致實踐中出現(xiàn)偏差。建議修法嚴格區(qū)分日常話語中的慈善與法律中的慈善；在法律層面，明確慈善活動和慈善組織的慈善（公益）目標范圍須經(jīng)公益性審查這一必備要件；將殘疾人等弱勢群體的自救、自助、互助等慈善行為明確納入慈善法的慈善行為范疇。

（二）提升對殘疾人社會組織的認識，促進殘疾人組織登記注冊及慈善組織認定。建議各級政府部門和殘聯(lián)組織要加強殘疾人組織登記注冊的支持和運行保障，落實殘疾人組織的慈善組織認定政策舉措，尤其是將殘疾人教育培訓、醫(yī)療、勞動技能培訓等類型的組織納入慈善組織認證范圍內(nèi)，從而為殘疾人社會組織開展慈善活動營造更好的外部發(fā)展環(huán)境。

（三）推廣政府購買殘疾人社會組織服務。完善政府購買殘疾人社會組織服務機制，及時、充分向社會公布購買的服務項目、內(nèi)容以及對承接主體的要求和績效評價標準；建立健全項目申報、預算編報、組織采購、項目監(jiān)管、績效評價的規(guī)范化流程。建立健全由購買主體、家長組織、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購買服務項目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進行考核評價，評價結果作為選擇承接主體的參考依據(jù)。

（四）修訂完善《慈善法》慈善信托的規(guī)定。建議《慈善法》參照《公益事業(yè)捐贈法》，明確規(guī)定慈善財產(chǎn)的社會公共性質(zhì)，慈善組織理事會應承擔管理慈善財產(chǎn)的相關義務。建議《慈善法》規(guī)定的慈善信托、公益信托中，明確廣大殘疾人群體關切的“身心障礙者信托”屬于公益性質(zhì)，推動國家、社會、家庭和個人在社會保障中分擔責任，促進特殊需要信托更好落地生根，切實緩解“家長離去孩子怎么辦”的普遍焦慮。

關于政協(xié)十三屆全國委員會第五次會議第03917號（社會管理類372號）提案答復的函

倪閩景委員：

您提出的《關于促進殘疾人慈善服務及殘疾人社會組織發(fā)展的提案》收悉，經(jīng)商民政部、中國銀保監(jiān)會，現(xiàn)答復如下：

一、關于明確慈善的公益要件，支持殘疾人等群體自助互助類公益慈善服務發(fā)展

2016年頒布實施的《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）在總則中，以分類列舉的方式對慈善活動的概念進行了明確，將“助殘”列入六大類慈善活動范圍。在附則中明確規(guī)定，城鄉(xiāng)社區(qū)組織、單位可以在本社區(qū)、單位內(nèi)部開展群眾性互助互濟活動；慈善組織以外的其他組織可以開展力所能及的慈善活動。依據(jù)上述規(guī)定，殘疾人等弱勢群體的自救、自助、互助等慈善行為是《慈善法》鼓勵支持的慈善活動。

二、關于促進殘疾人組織登記注冊及慈善組織認定

2014年，中國殘聯(lián)、民政部聯(lián)合印發(fā)《關于促進助殘社會組織發(fā)展的指導意見》（殘聯(lián)發(fā)〔2014〕66號），將助殘社會組織納入公益慈善類等社會組織范疇，實行直接登記制度，重點引導在殘疾人基本生活、醫(yī)療康復、教育就業(yè)、托養(yǎng)服務、扶貧濟困、法律救助、文化體育、無障礙建設、社工服務等方面提供服務的社會組織，成立這些社會組織可直接向民政部門依法申請登記。

《慈善法》規(guī)定，設立慈善組織，應當向縣級以上人民政府民政部門申請登記；《慈善法》公布前已經(jīng)設立的非營利性組織，可以向其登記的民政部門申請認定為慈善組織。民政部于2016年印發(fā)了《慈善組織認定辦法》，明確了慈善組織認定的具體流程。各級民政部門依法登記以服務殘疾人為宗旨的慈善組織。全國慈善信息公開平臺“慈善中國”數(shù)據(jù)顯示，致力于殘疾人福利事業(yè)的慈善組織共有82家，這些慈善組織充分調(diào)動社會資源，積極開展扶殘助殘工作。如中國殘疾人福利基金會2021年開展慈善活動支出6.89億元，其中“集善扶貧健康行”系列項目開展了眼病復明、兒童先心病、骨關節(jié)置換等康復救助活動。江蘇省殘疾人福利基金會圍繞殘疾人實際需求,共募集款物6882.9萬元，實施了31個慈善項目，惠及8.2萬名殘疾人。

三、關于推廣政府購買殘疾人社會組織服務

《關于促進助殘社會組織發(fā)展的指導意見》提出，要將適合社會組織開展的殘疾人服務工作通過購買服務項目、服務崗位等形式交由助殘社會組織承擔；支持助殘社會組織優(yōu)先進駐現(xiàn)有社會組織孵化培育中心，探索整合利用各級殘聯(lián)、民政部門現(xiàn)有綜合服務設施或服務場地，為初創(chuàng)期助殘社會組織提供支持；加強對助殘社會組織的規(guī)范管理，進一步做好助殘社會組織的年度檢查和等級評估，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，加強資金管理，建立和完善退出機制。

與此同時，中國殘聯(lián)、民政部等部門積極推動制定和完善相關培育扶持政策，如推動出臺《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》（中辦發(fā)〔2016〕46號），為助殘社會組織發(fā)展提供有利的政策環(huán)境；推動出臺《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），將社會組織作為政府購買服務的重要承接主體，并提出殘疾人服務領域要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度；推動出臺《民政部、財政部關于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務的通知》（財綜〔2014〕87號）、《財政部、民政部、工商總局關于印發(fā)政府購買服務管理辦法（暫行）的通知》（財綜〔2014〕96號）、《財政部、中國殘聯(lián)等6部門關于做好政府購買殘疾人服務試點工作的意見》（財社〔2014〕13號）、《財政部、民政部關于通過政府購買服務支持社會組織培育發(fā)展的指導意見》（財綜〔2016〕54號）等，積極開展政府購買殘疾人服務試點工作，部署社會組織承接政府購買服務的具體支持政策和管理措施，明確殘疾人服務應當作為基本公共服務納入政府購買服務指導性目錄等。2019年8月，出臺《中國殘聯(lián)、財政部關于進一步推動政府購買助殘服務的實施意見》（殘聯(lián)發(fā)〔2019〕38號），明確要求各地加強政府購買助殘服務預算編制，建立政府購買助殘服務標準體系，要求采取服務培育、人員培訓、項目指導、公益創(chuàng)投等多種途徑和方式，進一步促進助殘社會組織發(fā)展。民政部還先后完善了公益性捐贈稅前扣除、非營利組織自身收入免稅、公益捐贈物資進口免稅等稅收優(yōu)惠政策。

截至2021年底，全國31個省(區(qū)、市)殘聯(lián)已經(jīng)會同當?shù)刎斦块T出臺了政府購買服務指導性目錄，實現(xiàn)了制度全覆蓋，政府購買服務已成為助殘項目的常規(guī)實施方式。在制定“十四五”期間殘疾兒童康復救助、7歲以上殘疾人基本康復服務、農(nóng)村困難殘疾人實用技術培訓，以及智力、精神和重度肢體殘疾人托養(yǎng)服務等項目的實施方案時，中國殘聯(lián)要求具備條件的地區(qū)都要以政府購買服務的方式開展。目前各地殘聯(lián)已基本建立以項目申報、項目評審、組織購買、資質(zhì)審核、合同簽訂、項目監(jiān)管、績效評估等為主要內(nèi)容的規(guī)范化購買流程。據(jù)統(tǒng)計，2021年通過政府采購方式確定承接主體的項目達2047個，簽訂服務協(xié)議或合同占政府購買助殘服務總規(guī)模的74.62%；開展績效評價項目的評價金額占政府購買助殘服務簽訂服務協(xié)議或合同總金額的67.77%，購買流程公開透明，過程監(jiān)管相對規(guī)范。

下一步，中國殘聯(lián)將積極會同民政部、財政部完善政府向社會組織購買殘疾人服務的目錄，制定具備承接項目資質(zhì)的助殘社會組織的規(guī)范和標準，推動政府向社會組織購買殘疾人服務規(guī)范化、制度化。

四、關于修訂完善《慈善法》慈善信托的規(guī)定

2016年，《慈善法》以專章的形式對慈善信托進行了規(guī)范。2017年，原銀監(jiān)會、民政部聯(lián)合印發(fā)《慈善信托管理辦法》。2020年，深圳市殘聯(lián)、深圳市地方金融監(jiān)督管理局聯(lián)合印發(fā)了《關于促進身心障礙者信托發(fā)展的指導意見》，明確指出身心障礙者信托是一種公益信托。該文件對身心障礙者信托關系建立、身心障礙者信托設立基本流程、身心障礙者信托監(jiān)督管理作出了規(guī)定，為建立并運作身心障礙者信托提供了地方政策探索。與此同時，中國銀保監(jiān)會通過信托公司開展慈善信托業(yè)務免計風險資本、免予認購信托業(yè)保障基金和監(jiān)管評級加分等政策優(yōu)惠，積極支持信托公司開展慈善信托業(yè)務。截至2022年4月底，以助殘為慈善目的的慈善信托共131單，備案規(guī)模達9.13億元，占全部慈善信托規(guī)模的22.32%，慈善信托在助力殘疾人服務方面發(fā)揮了重要作用。

下一步，中國殘聯(lián)將深入了解和積極反映殘疾人關于慈善信托需求，配合有關部門進一步完善慈善信托制度。民政部將配合有關部門對地方政策情況和身心障礙者信托的實踐經(jīng)驗進行梳理總結，對《慈善法》修訂中納入身心障礙者信托相關內(nèi)容的可行性進行研究。中國銀保監(jiān)會將繼續(xù)加大監(jiān)管政策引導和支持力度，推動慈善信托在助力提升殘疾人社會保障水平等方面發(fā)揮更大的作用，發(fā)揮信托制度優(yōu)勢引導更多社會資金投入助殘事業(yè)，為殘疾人提供幫扶。

在今后的工作中，中國殘聯(lián)、民政部等有關部門將繼續(xù)關注、培育和扶持助殘社會組織發(fā)展，不斷完善政府購買殘疾人服務工作，及時總結并逐步推廣經(jīng)驗，充分利用各種媒體渠道，廣泛宣傳促進助殘社會組織發(fā)展的重要意義及相關政策，營造理解、關心、支持助殘社會組織發(fā)展的良好社會氛圍。

衷心感謝您對殘疾人事業(yè)的關心和支持！