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十四屆全國人大二次會議第8664號建議

關于進一步健全完善“老養(yǎng)殘家庭”、“純殘疾人家庭”等特殊殘疾人家庭財產(chǎn)監(jiān)護和社會保障措施的建議

據(jù)初步統(tǒng)計，云南省共有父母是60歲以上，子女全部是殘疾人的“老養(yǎng)殘家庭”4841戶，涉及殘疾人口6467人（其中父母是60歲以上，子女是獨生重度殘疾人的家庭2218戶，涉及殘疾人口2218人）；家庭成員均為殘疾人的“純殘疾人家庭”11637戶，涉及殘疾人口16800人。這部分特殊殘疾人家庭遇到的困難和問題遠遠多于其他家庭，他們在社會中處于更加弱勢的地位，需要給予格外關心，格外關注。

存在的主要困難和問題：一是這部分特殊殘疾人家庭抗社會風險能力非常薄弱，如果管理和服務工作不到位，對其存在的困難和問題未能及時有效幫助解決，極易發(fā)生沖擊或突破社會道德底線的事件。二是在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家進程中，這部分特殊殘疾人家庭是兜底保障的重點對象，是難中之難，必須采取切實有效的保障措施才能確保其不落伍、不掉隊。三是在法律政策上對這部分特殊殘疾人家庭的權益保障仍存在短板和不足。比如：“老養(yǎng)殘家庭”的老人普遍擔憂自己去世之后，存在以下三個方面問題：1.需要監(jiān)護的殘疾人子女很難或根本找不到監(jiān)護人。雖然2021年1月1日施行的《中華人民共和國民法典》對意定監(jiān)護、指定監(jiān)護制度以及民政部門、居委會、村委會作為監(jiān)護人的監(jiān)護制度作了規(guī)定，但在實踐中，“老養(yǎng)殘家庭”一般很難找到能夠承擔和愿意承擔意定監(jiān)護、指定監(jiān)護職責的人或機構，只能依靠公職監(jiān)護人（民政、社區(qū)、村委會）兜底，但民政部門、居委會、村委會等部門出于各種考慮，在法律這部分未明確的強制要求的情況下，也存在不愿意或者無能力承擔監(jiān)護人的情況；2.重度殘疾人子女難以繼承其遺產(chǎn)（因為重度殘疾人子女在辦理遺產(chǎn)過程中存在不方便辦理或沒有能力辦理等實際困難；對于殘疾子女父母留下的財產(chǎn)，也存在民政部門、村（居）委會等部門因法無授權不可為而不能代為管理，公證部門也無法進行公證等實際困難。）；3.對遺產(chǎn)能否很好地用于殘疾人子女生活有很大顧慮。

建議：一是建議從國家層面把“老養(yǎng)殘家庭”、“純殘疾人家庭”等特殊殘疾人家庭情況納入調(diào)查統(tǒng)計工作內(nèi)容，精準掌握這部分家庭需求和實際情況。二是建議健全完善保障特殊殘疾人家庭權益的法律法規(guī)政策。在國家層面進行頂層設計，出臺包含解決重度殘疾獨生子女監(jiān)護問題和財產(chǎn)代管問題的行政法規(guī)、規(guī)章制度，讓民政部門、村委會、居委會等機構監(jiān)護重度殘疾獨生子女和代管其財產(chǎn)有切實可行的操作制度和政策保障。三是建議加大對殘疾人托養(yǎng)機構建設和運營工作支持力度，逐步實現(xiàn)符合托養(yǎng)條件的殘疾人“應托盡托”。積極探索建設既可以讓“老養(yǎng)殘家庭”的老年人養(yǎng)老，也可以讓需要監(jiān)護照顧的重度殘疾人子女一同入住的托養(yǎng)機構四是建議建立特殊殘疾人家庭便民服務制度，確保為特殊殘疾人家庭提供及時有效服務。加大對特殊困難殘疾人家庭無障礙設施改造支持力度，改善其生活環(huán)境。五是建議從國家層面積極探索殘疾人公益撫養(yǎng)基金等信托基金，探索以商業(yè)保險方式或以房養(yǎng)老（殘）等方式解決殘疾人安養(yǎng)問題的“無憂工程”。六是建議國家出臺涉及民生方面的政策，要優(yōu)先和重點考慮特殊殘疾人家庭，千方百計健全完善特殊殘疾人家庭兜底保障政策。在社會保障、住房、教育、就業(yè)、權益保障等方面，要讓民生政策對特殊殘疾人家庭更有可及性，讓其充分感受到黨和政府的溫暖，感受到社會的文明和進步。

對十四屆全國人大二次會議第8664號建議的答復

楊小華代表：

您提出的《關于進一步健全完善“老養(yǎng)殘家庭”、“純殘疾人家庭”等特殊殘疾人家庭財產(chǎn)監(jiān)護和社會保障措施的建議》收悉，經(jīng)商民政部、金融監(jiān)管總局、國家統(tǒng)計局，現(xiàn)答復如下：

一、關于從國家層面把“老養(yǎng)殘家庭”、“純殘疾人家庭”等特殊殘疾人家庭情況納入調(diào)查統(tǒng)計工作內(nèi)容，精準掌握需求和實際情況

您的建議正是我們工作開展的方向。自2014年起，中國殘聯(lián)每年針對持有殘疾人證的殘疾人開展全國殘疾人基本服務狀況和需求專項調(diào)查，重點了解各類殘疾人在生活救助、社會保障、康復服務、接受教育、就業(yè)幫扶、家庭無障礙改造等方面存在的需求，2021年優(yōu)化為全國持證殘疾人基本狀況調(diào)查。此外，中國殘聯(lián)建立全國殘疾人人口基礎數(shù)據(jù)庫，與民政部、教育部等有關部門搭建數(shù)據(jù)共享比對機制，準確核定殘疾人社會保障、教育等公共服務狀況，將殘疾人納入國家救助、義務教育、危房改造等工作重點，為改善殘疾人民生、促進殘疾人發(fā)展提供重要數(shù)據(jù)支撐。

根據(jù)全國持證殘疾人基本狀況調(diào)查數(shù)據(jù)，2023年全國共有“以老養(yǎng)殘”群體家庭約731萬個，其中農(nóng)村戶籍家庭613.8萬個，占比83.9%?！耙岳橡B(yǎng)殘”家庭照料者年齡在60-69歲的占79.5%,70歲以上者占20.5%；91.92%的老年人照料家中1位殘疾人，8.08%的老年人照料2位及以上殘疾人。2023年底，中國殘聯(lián)會同民政部依托全國殘疾人兩項補貼信息系統(tǒng)開展了全國重度殘疾人托養(yǎng)照護服務摸底調(diào)查。調(diào)查顯示，一、二級重度智力、精神和肢體殘疾人托養(yǎng)照護需求較為迫切；低保家庭中的殘疾人托養(yǎng)照護需求較為迫切。

下一步，對于“以老養(yǎng)殘”、“純殘疾人家庭”等特殊殘疾人家庭，中國殘聯(lián)將繼續(xù)與各部門積極配合、加強研究、持續(xù)努力，進一步完善殘疾人相關調(diào)查統(tǒng)計制度，更加精準掌握殘疾人及其家庭狀況和需求，同時進一步強化數(shù)據(jù)應用，為提高特殊殘疾人家庭社會保障水平提供數(shù)據(jù)支撐。

二、關于健全完善保障特殊殘疾人家庭權益的法律法規(guī)政策，推動解決重度殘疾獨生子女監(jiān)護問題和財產(chǎn)代管問題

為推動落實《中華人民共和國民法典》關于監(jiān)護制度有關規(guī)定，民政部依托全國殘疾人兩項補貼信息系統(tǒng)組織開展成年殘疾人監(jiān)護摸底調(diào)查；邀請國家衛(wèi)生健康委、金融監(jiān)管總局、中國殘聯(lián)、北京市民政局等相關單位以及有關專家學者參加專題會商，研提意見建議；鼓勵北京等地結合實際開展監(jiān)護相關政策擬訂和實踐探索。中國殘聯(lián)指導支持中國智力殘疾人及親友協(xié)會、中國精神殘疾人及親友協(xié)會廣泛調(diào)研了解殘疾人家庭需求；委托中國人民大學開展“殘疾人行為能力和監(jiān)護制度研究”；2024年6月6日在京舉辦“邀訪?傾聽”專場座談會，邀請精神殘疾人及親友代表、精神衛(wèi)生專家代表、助殘服務機構和企業(yè)代表圍繞“成年精神殘疾人托養(yǎng)及監(jiān)護服務”等議題提出意見建議；將收集整理的研究成果和工作建議及時向國家立法機關和民政部予以反饋。

下一步，中國殘聯(lián)將繼續(xù)配合民政部等有關部門，推動加強頂層設計、推進開展先行先試、不斷完善制度體系，在借鑒美、日、德等國成年殘疾人監(jiān)護做法基礎上，結合我國成年殘疾人監(jiān)護長期實踐探索形成的經(jīng)驗，加強調(diào)查研究和政策梳理，研究提出建立成年殘疾人監(jiān)護制度的意見。

三、關于加大對殘疾人托養(yǎng)機構建設和運營工作支持力度，積極探索建設符合“老養(yǎng)殘家庭”養(yǎng)老和托養(yǎng)需求的機構

自2009年開始，中國殘聯(lián)和財政部共同開展“陽光家園計劃”項目，中央財政每年投入2-3億資金，為就業(yè)年齡段有需求的智力、精神和重度肢體殘疾人提供集中托養(yǎng)、日間照料或居家服務補貼，減輕殘疾人家庭負擔。2019年，在中國殘聯(lián)和民政部的積極推動下，殘疾人托養(yǎng)服務領域的首個國家標準《就業(yè)年齡段智力、精神及重度肢體殘疾人托養(yǎng)服務規(guī)范》（GB/T 37516-2019）出臺，為進一步提高托養(yǎng)機構和托養(yǎng)服務規(guī)范化水平提供了指引。截至2023年底，全國開展殘疾人托養(yǎng)服務的各級各類機構達9569個，其中有寄宿制服務機構1624個，日間照料機構4185個，綜合性服務機構1887個。19.5萬殘疾人通過寄宿制和日間照料服務機構接受托養(yǎng)服務，50.5萬殘疾人接受居家服務。此外，民政部、財政部、國家衛(wèi)生健康委、國務院扶貧辦、中國殘聯(lián)等5部門于2019年聯(lián)合印發(fā)《關于在脫貧攻堅中做好貧困重度殘疾人照護服務工作的通知》（民發(fā)〔2019〕33號），鼓勵有條件的地方通過集中照護、社會化照護等方式，充分整合現(xiàn)有公共服務設施，積極培育和引入專業(yè)機構和社會組織參與，為貧困重度殘疾人提供照護服務。

近年來，隨著我國日益步入老齡化社會，老殘人口開始呈現(xiàn)重疊發(fā)展趨勢。截至2023年底，全國3779.4萬持證殘疾人中60歲及以上殘疾老年人已達1806.6萬，對老殘服務共同規(guī)劃、資源共享布局提出了新的要求。您的建議正是近年來多部門推動殘疾人托養(yǎng)和照護服務工作的努力方向。目前，重度殘疾人照護服務工作中統(tǒng)籌整合養(yǎng)老服務等資源的力度還不夠，還存在一些服務機構管理體制和評定標準等方面的壁壘。例如，按照《中華人民共和國老年人權益保障法》規(guī)定，老年人是指60周歲以上的公民；按照《養(yǎng)老機構管理辦法》規(guī)定，不得利用養(yǎng)老機構的房屋、場地、設施開展與養(yǎng)老服務宗旨無關的活動。在工作實踐中，養(yǎng)老機構利用閑置床位承接就業(yè)年齡段殘疾人托養(yǎng)服務是否屬于“與養(yǎng)老服務宗旨”相關并未有明確的政策口徑。部分地區(qū)的民政部門和養(yǎng)老機構因存在顧慮而不愿或不能讓不滿60周歲的殘疾人入住機構，出現(xiàn)養(yǎng)老服務機構床位空置與殘疾人服務短缺并存的結構性矛盾?！耙岳橡B(yǎng)殘”等特殊家庭還面臨入住養(yǎng)老機構則老年父母與成年殘疾子女必須分離的情況，很多家庭的老年人因此只能選擇不入住養(yǎng)老服務機構。

為推動破解重度殘疾人托養(yǎng)照護問題，2023年7月以來民政部會同中國殘聯(lián)多次召開會商會，制定工作方案，依托全國殘疾人兩項補貼信息系統(tǒng)開展全國重度殘疾人托養(yǎng)照護服務摸底調(diào)查；赴山西、浙江、山東等3省6市走訪調(diào)研，商有關部門研提落實舉措。目前，中國殘聯(lián)正在積極配合民政部研究制定重度殘疾人托養(yǎng)照護服務相關政策文件。

下一步，中國殘聯(lián)將繼續(xù)配合有關部門，統(tǒng)籌政府、社會、市場等各類服務資源，通過住宿制托養(yǎng)、日間照料、居家服務等多種形式，多渠道增加服務供給，建立以居家為主體、社區(qū)為依托、機構為補充的托養(yǎng)照護服務體系；鼓勵支持有條件的社會福利院、養(yǎng)老機構等實施“以老養(yǎng)殘”照護單元及床位改造，滿足依靠老年人養(yǎng)護殘疾人等特殊家庭的集中入住需求，緩解殘疾人特別是重度殘疾人的托養(yǎng)照護困難，提高殘疾人和殘疾人家庭的生活品質。

四、關于建立特殊殘疾人家庭便民服務制度，加大對特殊困難殘疾人家庭無障礙設施改造支持力度

中國殘聯(lián)一直積極推動配合有關部門不斷完善殘疾人服務機制體系，為殘疾人和殘疾人家庭提供更加便捷、更加精準、更高質量的服務。

一是推動完善社區(qū)輔助器具服務。2018年，民政部會同中國殘聯(lián)等部門印發(fā)了《關于開展康復輔助器具社區(qū)租賃服務試點的通知》，推動建立社區(qū)租賃和配置服務網(wǎng)絡，推進康復輔助器具產(chǎn)品進家庭、進社區(qū)、進機構，以就近就便滿足老年人、殘疾人、傷病人等功能障礙人群的康復輔助器具配置服務需求。截至2023年底，全國設立社區(qū)租賃服務實體店400余家，累計服務達894萬人次。

二是加快發(fā)展精神障礙社區(qū)康復服務。2017年以來，民政部會同中國殘聯(lián)等部門陸續(xù)印發(fā)《關于加快精神障礙社區(qū)康復服務發(fā)展的意見》、《精神障礙社區(qū)康復服務工作規(guī)范》、《關于積極推行政府購買精神障礙社區(qū)康復服務工作的指導意見》等政策文件，指導地方加快發(fā)展精神障礙社區(qū)康復服務。2022年，民政部會同財政部、國家衛(wèi)生健康委、中國殘聯(lián)印發(fā)《關于開展“精康融合行動”的通知》（民發(fā)〔2022〕104號），計劃利用3年時間，通過多方引導加大資源投入力度，完善社區(qū)康復等關愛服務體系，提高精神障礙社區(qū)康復服務質量和水平，為精神障礙患者提供更加公平可及、系統(tǒng)連續(xù)的基本康復服務。據(jù)統(tǒng)計，全國31個省份和新疆生產(chǎn)建設兵團均制定印發(fā)了“精康融合行動”實施方案，7個省份區(qū)縣覆蓋率達到100%，8個省份區(qū)縣覆蓋率超過或接近70%，服務人數(shù)達372萬人次。2023年12月，民政部會同國家衛(wèi)生健康委、中國殘聯(lián)印發(fā)《精神障礙社區(qū)康復服務資源共享與轉介管理辦法》，進一步加強精神障礙社區(qū)康復服務資源共享，建立完善精神衛(wèi)生醫(yī)療康復資源和康復對象間的轉介服務機制。

三是推進加大困難重度殘疾人家庭無障礙改造和特殊困難老年人家庭適老化改造力度。2021年，中國殘聯(lián)會同國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、民政部、鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合印發(fā)《關于“十四五”推進困難重度殘疾人家庭無障礙改造工作的指導意見》，指導各地科學分解改造任務，推動改造工作納入黨委、政府工作大局，堅持分級分類施策，加強績效評價考核，并進一步明確了改造工作的組織保障，加快推進困難重度殘疾人家庭無障礙改造。2023年8月，中國殘聯(lián)印發(fā)《關于進一步提高困難重度殘疾人家庭無障礙改造工作質量的通知》，針對制約改造工作提質增效的主要短板和突出問題，進一步細化工作要求，強調(diào)嚴格監(jiān)督管理，保證改造質量。同時，中國殘聯(lián)委托第三方機構對困難重度殘疾人家庭無障礙改造工作開展數(shù)據(jù)核查，對改造案例進行總結和宣傳，推動各地提升改造質量。截至2023年底，全國共完成困難重度殘疾人家庭無障礙改造88.08萬戶。同時，民政部積極推進開展特殊困難老年人家庭適老化改造工作，會同中國殘聯(lián)印發(fā)《關于推進“十四五”特殊困難老年人家庭適老化改造工作的通知》（民辦發(fā)〔2022〕9號），加強工作部署；將實施200萬戶特殊困難老年人家庭適老化改造工作納入《國家基本養(yǎng)老服務清單》和地方各級清單，壓實地方責任；不斷強化部門協(xié)同和政策技術指導，推動各地有序推進包括殘疾人在內(nèi)的特殊困難老年人家庭適老化改造，切實提高殘疾老年人居家養(yǎng)老的安全性、便利性。截至2023年11月底，全國累計完成特殊困難老年人家庭適老化改造148.28萬戶，占“十四五”目標任務的74.14%。

下一步，中國殘聯(lián)將積極配合有關部門開展以下工作：一是推動在國家層面建立殘疾人基本型輔助器具適配補貼制度，建設全國殘疾人輔助器具服務平臺，推動輔助器具產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。研究提出康復輔助器具推廣應用指導意見，完善康復輔助器具配置及租賃服務體系。鼓勵各地將康復輔助器具租賃補貼與養(yǎng)老助殘福利服務補貼等政策相結合，健全殘疾人保障體系。二是持續(xù)推動落實“精康融合行動”目標要求，加快精神障礙社區(qū)康復服務國家轉介平臺建設，促進形成“住院治療-社區(qū)康復-社區(qū)（居家）”的良性循環(huán)。三是高質量實施困難重度殘疾人家庭無障礙改造和特殊困難老年人家庭適老化改造，加大監(jiān)督管理和服務保障力度，切實提升工作質量。

五、關于從國家層面積極探索殘疾人公益撫養(yǎng)基金等信托基金，探索以商業(yè)保險方式或以房養(yǎng)老（殘）等方式解決殘疾人安養(yǎng)問題

黨和政府高度重視殘疾人保險保障，鼓勵保險公司積極參與長期護理保險制度試點，發(fā)展商業(yè)長期護理保險解決殘疾人護理困難；支持保險公司創(chuàng)新產(chǎn)品設計，為殘疾人提供更多商業(yè)健康保險產(chǎn)品。

一是有序推動長期護理保險制度試點工作。2016年，我國啟動長期護理保險制度試點。2020年，試點城市增至49個。2021年，原銀保監(jiān)會辦公廳印發(fā)《關于規(guī)范保險公司參與長期護理保險制度試點服務的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)〔2021〕65號），鼓勵保險公司發(fā)揮市場機制作用，提升專業(yè)服務能力，規(guī)范項目投標管理，強化經(jīng)營風險管控，加大日常監(jiān)管力度，積極服務民生保障。截至2023年底，試點城市中有46個城市政府部門委托保險公司承辦或經(jīng)辦長期護理保險工作，共有30家保險公司參與試點服務。金融監(jiān)管總局鼓勵保險公司開發(fā)商業(yè)長期護理保險，通過靈活保單設計，較好滿足殘疾人群多樣化、多層次的護理需求，補充完善社會保障體系。

二是大力推動商業(yè)健康保險服務殘疾人群。金融監(jiān)管總局支持保險業(yè)發(fā)展商業(yè)健康保險，為包括殘疾人在內(nèi)的參保群眾提供健康風險保障。目前，保險公司開發(fā)了疾病保險、醫(yī)療保險、護理保險、失能收入損失保險、醫(yī)療意外保險5大類健康保險險種。同時，高度重視并支持保險業(yè)為康復輔助器具研發(fā)和使用提供保障。在修訂的《健康保險管理辦法》中，將醫(yī)療保險的支付范圍從過去的“醫(yī)療費用支出”修改為“醫(yī)療、康復費用支出”，支持保險公司長信產(chǎn)品設計，將康復輔助器具配置費用納入責任范圍，減輕包括困難殘疾人在內(nèi)的參保人群醫(yī)療費用負擔。

三是繼續(xù)推動協(xié)調(diào)相關信托政策。目前，中國殘聯(lián)正在開展殘疾人特殊需要信托的研究和論證，由于缺乏配套的信托財產(chǎn)登記機制和信托稅制，委托人以房產(chǎn)設立信托存在無法登記和稅負過高問題?！吨腥A人民共和國信托法》第十條規(guī)定“設立信托，對于信托財產(chǎn)，有關法律、行政法規(guī)規(guī)定應當辦理登記手續(xù)的，應當依法辦理信托登記”，但辦理信托財產(chǎn)登記的相關細則一直未落地。國家金融監(jiān)管部門將繼續(xù)加強與財產(chǎn)登記主管部門、財稅部門的溝通協(xié)調(diào)，推動完善信托財產(chǎn)登記和信托稅收相關政策。

下一步，中國殘聯(lián)將積極會同民政部、金融監(jiān)管總局、國家統(tǒng)計局等相關部門繼續(xù)深入了解“以老養(yǎng)殘家庭”、“純殘疾人家庭”需求，在出臺涉殘疾人政策措施時，充分考慮此類特殊殘疾人家庭實際情況，不斷健全兜底保障政策，完善監(jiān)護制度落實舉措，加強就近就便殘疾人服務，提升殘疾人家庭生活品質，讓所有殘疾兄弟姐妹和全國人民一道過上共同富裕的幸福美好生活。

衷心感謝您對殘疾人事業(yè)的關心和支持！